——关于山阳县农村土地承包经营权流转的调查与思考

毛浓科

为认真贯彻党的十七届三中全会精神，全面落实科学发展观，总结我县近年来农村土地承包经营权流转管理和服务工作，寻找差距，提出对策，笔者对山阳县农村土地承包经营权流转情况进行了专题调研。

一、   现状及成效

（一）   现状

农村土地承包经营权依法自愿有偿流转是农业发展的客观要求，也是农村经济发展的必然选择。近年来，随着农村劳动力就业的多元化和现代农业的快速发展，我县土地承包经营权流转呈现许多新特点。

1、流转数量和规模逐步扩大。农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步扩展。据调查统计，截止2008年底，全县农村土地承包经营权流转总面积达6128亩，比2007年底增长17.1%，占家庭承包耕地总面积的1.69%。特别是今年以来，流转步伐明显加快，截止4月底，新增面积已达到736亩。

2、流转方式以出租为主。法律允许农民采取多种形式流转承包地。尽管近几年流转的方式多样，但出租一直是我县土地承包经营权流转的主要方式，2008年占流转总面积的47.5%，比2007年提高了7.3个百分点。

3、流转对象呈多元化趋势。除农户之间流转外，近年来一些龙头企业、农民专业合作经济组织、专业大户和返乡创业人员等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增长趋势。据调查，受让方为企业、专业大户等其他主体的已占到13.4%。如晨阳公司在户家塬镇桃园村租赁承包地500亩，涉及296户发展立体生态农业。

4、流转规模与经济发展水平及劳动力转移程度紧密相关。从经济发展水平看，公路沿线经济较发达地区流转高于高寒贫困山区；从劳动力转移程度看，转移较多的地区流转面积比较大。

5、流转土地用途趋于优势特色产业开发和规模养殖。就我县看，土地承包经营权流转后，主要以发展九眼莲、茶叶、核桃、食用菌和规模养殖为主。如宽坪、莲花、法官、漫川、延坪等乡镇的茶叶规模开发，高坝、城关、色河等乡镇的核桃发展，十里乡高一村集中发展笼养鸡，板岩佳泰规模养殖等。

总的看，目前我县农村土地承包经营权流转是与农村劳动力转移状况、农村二、三产业发展程度相适应的，保持平稳发展态势。

（二）成效

1、农村土地承包经营权流转培育了规模经营主体，加快了区域优势特色产业发展步伐，增加了农民产业性收入。据统计，2008年全县特色产业总产值达到10496.75万元，收入6665.6万元，人均166.6元，占农民人均纯收入的6.97%，比2007年增长了3.2个百分点，成为农民增收的新亮点。

2、农村土地承包经营权流转解放和转移了农村劳动力，有效增加了农民工资性和财产性收入。通过合理流转，解放了部分劳动力，使其得到充分利用；通过规模发展，能充分利用当地的闲散劳动力，特别是一些辅助劳动力，可有效增加农民工资性收入。同时通过适度流转，每亩地年可净收入400—1000元，远远高于种植粮食收入，可有效增加农民财产性收入。

3、农村土地承包经营权流转促进了科技成果的转化和应用，提高了土地的利用率和产出率，集约化经营效益显著。通过土地流转，实行规模化经营、企业化管理，使一些先进农业技术得到应用，使农民从“锄禾日当午”的困苦中解脱出来。同时通过产业规模发展，对一些低产田进行改造，可充分发挥土地利用率；实行规模化、标准化生产，不但提高规模效益，同时可有效保障我县乃至周边地区农产品的有效供给。

4、农村土地承包经营权流转拓展了农业的多种功能。土地流转后，通过标准化建设，立体种植，发展观光农业，成为人们休闲娱乐的好去处，带动了当地的旅游业、餐饮服务业、运输业，促进了农村经济又好又快发展。

5、农村土地承包经营权流转促进了农村经济发展方式的转变，实现了县域经济突破发展。近年来，随着大量土地流转，农村经济结构发展发生了翻天覆地的变化，一二三产业由2003年的23：14.8：1发展到2008年的1：1.44：1.44，特别是劳务产业由2004年的3.03亿元增长到2008年的4.3亿元，增幅41.9%，成为农民增收的主要渠道。

二、存在问题及根源

（一）存在问题

1、流转规模相对较小，形式单一。我县土地资源匮乏，人均耕地不足0.8亩，且耕地质量差，坡地多，坪地少，旱地多，水田、水浇地少。为体现公平均衡，土地承包到户时，优劣土地分类均分，致使大部分农户有多处小块田地，形成典型的“绺绺”田，制约了土地流转的规模，且流转形式主要表现为出租。

2、流转期限较短，不利于可持续发展。由于部分群众对当前党在农村政策的认识不够，流转期限不愿过长，导致产业不能做长远规划，不利于产业可持续发展。

3、集中流转难度大，不利于规模经营。我县土地零散和群众的观念陈旧，从根本上制约了流转的规模和集中程度，多数群众都因外出打工土地无人耕种临时性流转，其流转的真正目的是将自己的承包地让亲戚邻居看管起来，难于形成规模经营。

4、流转不规范，为农村大局稳定埋下隐患。一是流转程序不规范。大多数农户间通过口头协议流转，没有履行签约和备案登记，即使有书面合同，也不按规范签订，合同内容不完整，面积、用途、违约责任等合同条款约定不明确；二是流转形式不规范。土地流转的自发性、盲目性和随意性较大，在某些方面不具有法律效力，一旦发生纠纷，就很难解决。

（二）问题根源

1、农民观念陈旧,制约农村土地承包经营权流转。大多数农民对农村土地所有权、承包权、经营权认识不到位，对土地的眷恋很深，有的农民产生了土地流转失落感，怕土地承包经营权流转后成为失地、失业、失去生活保障的“三失”人员，宁愿自己粗放经营或荒芜也不愿将土地流转出去。如宽坪镇甘沟村，主导产业为茶叶种植，面积达900余亩，涉及5个组、130余户。目前均为各户粗放分散经营，农户间也不流转，管理跟不上，致使有的茶园几乎没有收入。

2、基层干部管理缺位，导致流转行为不规范。一些基层干部认为土地承包经营权的流转是农户之间的私人行为，不闻不问，任其发展，导致农村土地流转不规范、不完善，为农村土地承包经营权日后流转埋下了隐患。就连农民享有农村土地承包经营最基本的经营权证及承包合同，自2006年全县开展农村土地二轮承包完善工作以来，至今还有3个乡镇23个村没有完成。我县农户之间的流转绝大多数没有签订书面合同或合同内容不规范，有的只有双方当事人才知道的口头协议，认为都是亲戚或关系较好的邻居，不用签订合同，当发生纠纷要求解决时难以取证，为处理纠纷增加了难度。有的农户自发流转逃避应尽的义务；有的农户户口在村，人已迁居外地，他们只依法享受承包本村土地的权利，却不履行农田水利等公益事业建设的义务；有的公路、集镇附近、重点工程、厂矿企业所在地的农户，前几年由于土地比较效益低，对是否拥有土地承包经营权无所谓，有的甚至放弃，但由于近年来受征占地、矿产资源开发等因素影响，土地突然产生较大经济效益，出现越来越多的农户为土地承包经营权而引发纠纷，甚至不惜手足之情，诉诸法院。如1996年法官乡两岔口村杜某得到暂住在新疆其弟家的父亲电话同意后，将其父亲名下的原两个人承包地转让给本村同姓杜某两家。当时未签订书面协议，也未说期限，更未经过第三人证明，只是要求受让方承担相应的赋税。2001年，原转出方杜家父子先后回来要求返还土地承包经营权，双方发生纠纷，2006年商漫高速征占地涉及到其中地块时，双方矛盾更加激化。

3、农业产业风险大，比较效益低，影响农村土地承包经营权流转。目前，我县土地流转主要发展蔬菜、茶叶及养殖业，这些产业都是受自然风险和市场风险双重影响的弱势产业，比较效益低，对业主的引力不大。

4、农村土地承包经营权流转法律法规相对滞后。《土地管理法》第三十七条规定“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”而《土地承包法》规定承包期内，发包方不得收回承包地。为了完成因种种原因弃耕、抛荒的土地上附着的应承担的公益事业任务，村、组干部不得不想方设法通过退耕还林、调整集中连片土地发包等手段流转土地，往往在没有办理任何退包和收回手续以及无法联系原承包方的情况下，单方面变更土地承包关系，时隔数年之久农户返回，要求归还自己的承包土地，从而引起土地纠纷。有的农户跨村跨组进行互换，不经过村组群众代表同意，也不向村组集体经济组织打招呼，不向乡镇合同管理部门备案。时隔数年，一方发现对自己不利，又提出反悔。如十里乡陈坪村三组村民王某（现已过逝）1996年将自己的0.25亩承包地互换给邻村磨沟口村三组村民王某作为建房使用。2002年以来，王某的儿子以“隔村兑换土地，违反国家政策，协议无效”为由，曾多次上访到省、市。

三、建议及对策

党的十七届三中全会对加强土地承包经营权流转管理和服务工作提出了明确要求。当前和今后一个时期加强土地承包经营权流转管理和服务工作的总体要求是：深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大和十七届三中全会要求，坚持依法自愿有偿原则，严格执行农村土地承包法律政策，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位。因此，就我县下一步加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作特提出以下建议。

1、加强宣传，切实提高广大干部对依法规范土地承包经营权流转的认识。当前农业产业化发展的势头越来越好，这也是农业发展的出路和方向。农业产业化给农村经济发展和增加农民收入带来生机，广大干部和农民群众也都看到了好处，尝到了甜头，但是要进一步搞好农业结构调整，必须重视土地问题，只有土地问题解决好了，才能实现区域化、规模化经营，才能妥善解决农业结构调整与农村土地承包经营权流转的关系。当前国家土地承包的法律、法规政策也包含了农村土地承包经营权流转的规定，允许、鼓励农户随着二、三产业的发展，农业产业化的发展，在自愿前提下对其承包的土地依法转包、转让、互换、入股、出租等。为此，建议各级干部，特别是乡镇、村组两级干部必须提高思想认识，广泛宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法规政策，使广大干部群众进一步明确农村土地承包经营权流转应遵循的原则、程序和管理等规定，在农业结构调整过程中正确引导土地承包经营权流转。

2、坚持原则，稳妥推进土地承包经营权流转。一要坚持“依法、自愿、有偿”的原则。农村土地承包经营权流转必须严格按照国家法律法规政策规定，依照法定程序签订文本规范、内容详实的流转合同；必须尊重农民的选择和意愿，不论采取哪种流转方式，都要双方协商、农民自愿；二是坚持农民主体原则。农村土地流转主体是农民，流转收益全部归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴；三要坚持积极稳妥、因地制宜原则。农村土地承包经营权流转对于促进城镇化发展进程、区域经济快速发展具有极其深远的意义，但是土地必竟是农民的命根子，关系农民的切身利益，因此，土地流转要因地制宜、量体裁衣，不能盲目地推进，既要保障农民的利益，又要发挥土地蕴藏的巨大潜能。各乡镇要在全县产业规划的前提下，制定出科学、合理的、符合本乡镇实际的产业规划，严防一涌而上。

3、以实施流转合同制和备案制为重点，依法规范土地承包经营权流转行为。全面落实农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的各项规定，应重点抓好以下四方面工作：一是推行流转合同规范文本。根据省农业厅要求，结合我县实际，尽快制定出统一的流转合同文本，并发放到各乡镇，到村组；二是认真指导流转合同签订。要根据农民的需要，及时指导合同签订。要把指导合同签订同开展流转法规政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同；三是积极开展流转合同鉴证。要建立流转合同鉴证制度，明确专人负责这项工作。对流转当事人申请合同鉴证的，要及时予以办理。在开展鉴证工作中，发现流转双方有违反法律政策的约定，要及时提供咨询，帮助纠正。要重视对流转土地用途的审查，防止改变农业用途；四是健全登记备案制度。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。同时在规范土地流转中，要把工作重点放在宣传相关法律政策、加强流转规范管理和服务、着力改善农业生产和流转环境条件等方面，坚决防止和纠正不顾条件盲目下达流转指标和任务、违背农民意愿强行推动流转的做法，确保流转规范有序。按照现行法律规定，要突出做好三方面工作：一要进一步规范流转行为。流转形式要严格遵循法律和政策规定，采取法定的转包、出租、转让、互换、股份合作方式进行，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体；二是加强对流转土地农业用途的监管，确保农地农用。流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。加强对流转面积大、流转期限长且有工商企业参与经营主体发展粮食生产，促使流转土地向种粮方向发展。三是坚纠正和查处流转中的违规行为。各级纪检、监察、纠纷、司法、信访、国土等部门要通力协作，完善农村土地突出问题专项治理工作机制，重点纠正和查处违背农民意愿强迫流转等严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。

4、积极开展流转服务，培育良好的流转市场环境。开展流转服务，是健全土地承包经营权流转市场的重要内容。搞好农村土地承包经营权流转，乡镇、村组两级是关键。各乡镇要根据当地实际情况提出农村土地承包经营权流转的指导性意见和具体办法，组织流转双方签订好土地流转合同。各村组要建立流转台帐，当好流转双方的“中间人”，要下功夫针对农业结构调整和农户的需求，因地、因户制宜，积极主动地做好有关农户的农村土地承包经营权流转指导工作。各乡镇农村经营管理部门要在乡镇党委和政府的领导下切实履行好土地承包经营权流转管理和服务职责，建立起明确的工作责任制度和经常化、制度化、规范化的工作机制，全面做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作。切实加强农村土地承包法律政策的宣传培训，引导广大农民依法流转土地承包经营权，引导规模经营主体依法用地，增强基层干部依法行政、依法办事和坚决贯彻执行党的农村土地承包政策的自觉性和主动性；要加强对新情况、新问题的调查研究，改进工作方法，总结各地实践经验，提出政策建议，做好各级党组织和政府的参谋助手；要按照2006年全县完善农村土地二轮延包完善工作要求，凡未落实到位的限期完成。

5、优化投资环境，鼓励土地流转。开展土地流转，规模发展产业化，在我县尚处于初级阶段。为进一步鼓励、吸引龙头企业、专业大户、农民专业合作经济组织、外出务工返乡人员参与土地流转，实行规模化经营，建议县政府组织协调相关部门，制定出台优惠政策，“栽好梧桐树，不怕没凤凰”。

6、重视农村土地承包经营权流转管理机构和队伍建设。目前我县乡镇农经站是有其人，无其责，大部分人在从事其它工作。农经部门承担着农村土地承包合同管理、农村财务和资产管理、审计、农民负担监督管理、指导农民专业合作社的发展、农村经济及农村信息统计等工作。国发（2006）30号、陕政发（2006）63号已明确提出：农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，其承担的农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理和农村审计监督等行政管理职能列入政府职责，乡（镇）农经站现有人员纳入乡（镇）机构改革范围统筹安排；商政发（2008）47号提出：县级农村经营管理单位现有人员参照公务员管理……因此，建议加快改革步伐，理顺管理体制，稳定农经队伍，保障工作经费，使其充分发挥指导职能，确保我县农村经营管理工作真正落到实处。

                二〇〇九年五月十二日

               （作者系山阳县农业局局长）